5月3日，中國旅游報與北京第二外國語學院在京聯(lián)合主辦旅游法高端研討會。來自國家旅游局、全國人大財經委、全國人大法工委、國家發(fā)改委、中國人民大學、北京交通大學、對外經貿大學、上海師范大學、華僑大學、首都師范大學、北京第二外國語學院、中青旅、北京飯店等官產學界代表結合工作實際，對旅游法出臺的意義、作用和法律條文的內涵及應用進行了研討。現(xiàn)將相關發(fā)言摘要刊發(fā)，以饗讀者。

　　一部體現(xiàn)現(xiàn)代經濟法立法精神的旅游基本法

　　中國人民大學教授劉文華

　　旅游法對旅游者而言，在保護他們的合法利益的同時，也對他們提出了必須的法律要求和公德要求，這很重要。我們的旅游者也確實需要提高法律意識和旅游素質，保護旅游資源，維護民族尊嚴。

　　旅游法從結構到內容，都體現(xiàn)了現(xiàn)代經濟立法的指導思想、原則和精神。我國一向受到大陸法系的法理思想的影響，這種影響在我國法律、法學上有過歷史的貢獻，現(xiàn)時期，在一些領域中仍有著不可或缺的價值。但是二十世紀以來，在社會經濟領域，由于現(xiàn)代化、社會化和國際化“三化”的發(fā)展，法律關系的主體、客體和權利義務結構都發(fā)生了前所未有的巨大變化。大陸法系所奉承的公私分裂、縱橫對立的原則和格局已經顯示出極大的不適應，而且也已嚴重影響著法律、法學的革新和進步。二十世紀興起的經濟法和經濟法學以及其他社會法學正在沖擊著傳統(tǒng)的大陸法系過時的理論，沖破公法與私法、公權力與私權利絕對對立的藩籬，實現(xiàn)對社會經濟關系的全面、系統(tǒng)、綜合、平衡的調整。

　　旅游法第一條開宗明義，即規(guī)定了本法保護旅游者及旅游經營者的合法權益，又保護著屬于社會整體利益的市場秩序和旅游資源。這種將社會整體利益和社會個體利益綜合平衡、協(xié)調一致的立法，正是社會經濟立法所普遍通用的結構和模式。旅游法在具體制度中既規(guī)定了旅游者、旅游經營者自主的權利和自由，也規(guī)定了國家有關機關對旅游產業(yè)的規(guī)劃、促進、監(jiān)督和管理。這樣一部法律，是私法還是公法?是民法還是行政法?都不是。它是屬于在公法和私法之間興起的第三法域——經濟社會法(或稱社會經濟法)。旅游法在總則中，明確提出了社會責任、綜合協(xié)調機制，以及應遵循社會效益、經濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，都是體現(xiàn)了經濟法的基本理論思想。因此，這部法律的頒布，不僅彰顯了經濟法理論的正確性、前瞻性，而且將會進一步促進經濟法學的發(fā)展。

　　旅游法對于旅游業(yè)發(fā)展具有開創(chuàng)性意義

　　全國人大財經委法案室副主任戚東祥

　　旅游立法是我國改革開放后最早提出的立法項目之一。旅游法曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃，并起草了草案。由于當時我國旅游業(yè)處于起步階段，各方面對立法涉及的基本問題不能達成共識，草案沒能提請審議。八屆全國人大以來，社會上要求制訂旅游法的呼聲一直不斷，全國人大代表多次提出議案和建議，要求制訂旅游法。十一屆全國人大成立后，全國人大財經委在應對世界金融危機調研中，在代表議案的辦理過程中，從不同的角度感覺到旅游法立法的必要性和緊迫性，判斷旅游法立法的時機已經成熟。

　　基于上述考慮，財經委正式提交了起草旅游法的請示。在全國人大常委會領導和國務院領導的支持下，2009年12月正式成立了有20多個部門參加的起草組，2012年4月完成起草，提出了提請審議旅游法的議案。十一屆全國人大常委會分別于2012年8月和12月進行一審和二審。本屆全國人大常務委員會成立以后，首先安排了對旅游法的審議。常委會組成人員和列席代表迅速進入角色，分組會上有100多人發(fā)言，表決時高票通過。

　　關于旅游法的特點，我們的體會主要是：第一，它采取了綜合立法模式，既是促進法，也是行業(yè)管理法，也是民商法。第二個，它突出了以人為本的理念，專設了旅游者這一章，明確旅游者權利義務，這在世界旅游立法中也是一大亮點。第三，按照市場經濟和法治的理念規(guī)范旅游市場秩序。過去實踐表明，虛化當事人的維權努力，主要依靠行政執(zhí)法糾正微觀經濟活動中的市場失范問題，效果不好，也不符合市場經濟和法治的基本理念，起草旅游法時除了必要的行政監(jiān)管措施外，盡力強化旅游者的維權機制和維權效果，通過釋放旅游者的力量解決市場失范問題。

　　旅游法對于旅游業(yè)發(fā)展具有開創(chuàng)性意義，是對國家經濟社會發(fā)展要求的積極回應，對大眾百姓切身要求的積極回應，也是對全業(yè)界長期熱盼的積極回應。

　　旅游法把握了四個重大原則

　　國家旅游局政策法規(guī)司司長劉小軍

　　旅游法出臺，推進速度之快少有，協(xié)調難度之大少有，涉及領域之廣少有。特別是十二屆全國人大高度重視旅游法的出臺，超常規(guī)完成了審議出臺前的各項準備工作，并組織了系列宣傳，充分說明了旅游法出臺具有重要意義，標志著中國旅游業(yè)全面進入依法治旅、依法興旅的新階段。

　　旅游立法堅持了四個重要原則：

　　一是采取綜合立法的原則。我國旅游業(yè)行政法規(guī)單一而分散，無法適應和滿足旅游綜合產業(yè)發(fā)展的需要，制定一部規(guī)范旅游的法律，在明確旅游發(fā)展促進措施、旅游者權益、旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求、有效的市場規(guī)則和規(guī)范的權利義務關系、建立國家旅游發(fā)展協(xié)調機制等方面都有緊迫的立法需求。當前立法資源有限，很難對上述各類旅游立法需求分別制定單項法律。因此，旅游業(yè)采取了綜合立法的原則，內容包括了行政、經濟和民事三大方面。

　　二是注重旅游者權益保障的原則。盡管在立法之處，各方面對如何平衡旅游者與旅游經營者之間的關系有著不同角度的理解和判斷，但是為了體現(xiàn)旅游法的科學性和先進性，堅持以人為本的立法理念，旅游法的主要內容都是圍繞保護旅游者權益設計的，不僅在總則里有若干原則性規(guī)定，而且專設了旅游者一章。在旅游經營、旅游安全和旅游合同等章節(jié)中，都貫穿了對旅游者權益保護的理念。

　　三是注意發(fā)揮市場機制的原則。旅游業(yè)的發(fā)展實踐充分證明，單純通過行政手段調整旅游要素和旅游市場，難以取得理想效果。為此，借鑒國際通行做法，旅游法對旅游合同等涉及旅游民事、商事規(guī)則作了專門規(guī)定，通過明確并細化各市場主體之間的權利義務關系，加強了行政執(zhí)法和監(jiān)管，以及民事和司法救濟，促進統(tǒng)一旅游大市場的形成，著力創(chuàng)造公平競爭的法治環(huán)境。

　　四是加強對旅游資源的保護原則。從國內外旅游業(yè)發(fā)展的實踐看，處理好旅游資源保護與開發(fā)利用的關系是旅游立法的一項重要內容。在吸收立法調研和人大常委審議意見，以及與相關部門的不懈溝通基礎上，旅游法通過確立旅游規(guī)劃的體系和編制規(guī)范，明確各市場主體和各部門對資源保護的責任，體現(xiàn)了對旅游資源的整體保護要求。

　　旅游法充分體現(xiàn)了以人為本的立法理念

　　北京第二外國語學院教授韓玉靈

　　旅游法立足中國的法制建設和旅游業(yè)發(fā)展的實踐，借鑒世界其他國家旅游立法的經驗，關注旅游業(yè)發(fā)展中的熱點問題，注意平衡各方利益關系，是一部充分體現(xiàn)以人為本的立法理念、反映時代特征、切合中國實際的法律。保護旅游者權益，是本部法律的基石、靈魂和亮點。

　　第一，在法律的框架結構上，將旅游者的權利置于總則之后的第二章，突出旅游者的重要位置。世界上有不少國家都有旅游法，但其他國家對旅游者權利的保護多散見于旅游法其他章節(jié)，或者由其他法律規(guī)范。

　　第二，在制度的設計上，全方位多角度，形成了多層次、立體的保障體系。第一條開宗明義宣示立法目的，即保障旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。;第二章規(guī)定了旅游者六項權利;第三、四、六、八等章全面規(guī)范了政府提供公共服務信息的義務，加強旅游基礎設施建設的責任，明確公共資源的公益性特征，明確旅游目的地安全風險的提示義務、安全監(jiān)管和救助義務，明確各級政府建立統(tǒng)一投訴受理機構、方便旅游者投訴等。

　　第三，在與現(xiàn)有法律制度相銜接的基礎上，針對性地規(guī)定具有旅游消費特點的權利內容，有效地保護旅游者在旅游活動中的權利。諸如針對《消費者權利保護法》規(guī)定的自主選擇權、請求賠償權，規(guī)定了將不同景區(qū)門票或者同一景區(qū)內不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票之和，且旅游者有權選擇購買其中的單項票;規(guī)定特發(fā)事件發(fā)生后，政府和旅行社有對旅游者的協(xié)助返程義務，不可抗力發(fā)生后，旅行社有采取安全處置措施義務。

　　第四，規(guī)定旅游者義務，體現(xiàn)權利義務的一致性立法原則、注意旅游者權利特殊性的特征。在旅游市場，旅游者是弱者，法律保護的天平要向旅游者傾斜這是毫無疑問的。旅游活動中旅游者權利的實現(xiàn)往往需要旅游者的配合或協(xié)助。為此，旅游法規(guī)范了旅游者的義務，諸如如實告知與旅游活動相關的個人健康信息的義務、遵守旅游活動中的安全警示規(guī)定等等。旅游者履行了義務，旅游權利就會得到進一步的保障。

　　旅游規(guī)劃編制要貫徹旅游法精神

　　北京交通大學教授石培華

　　成體系地推進旅游法規(guī)制度建設，是貫徹實施旅游法的重中之重，也是形成促進旅游業(yè)發(fā)展新格局的最佳契機。建議加快建立旅游規(guī)劃編制和評價體系，加快完善旅游規(guī)劃技術標準體系，抓緊研究制訂《旅游規(guī)劃評估實施辦法》。

　　加快完善旅游規(guī)劃技術標準體系。一是旅游規(guī)劃設計體系的劃分和相應的技術標準體系。二是旅游規(guī)劃設計相關內容、程序的標準。三是對旅游規(guī)劃設計人員資質評定的技術標準體系。四是研究制定相應的管理辦法。

　　抓緊研究制訂《旅游規(guī)劃評估實施辦法》。一是抓好旅游規(guī)劃項目計劃書(或任務書)等管理工具，提升規(guī)劃委托方對規(guī)劃質量的控制能力。二是當加強對資源保護和旅游利用狀況的監(jiān)督檢查，加強各級政府對編制的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進行評估，并向社會公布。三是加強對旅游規(guī)劃設計機構的評價考核。四是加強對其他相關規(guī)劃保障旅游規(guī)劃實施的檢查評估。

　　研究制定提升規(guī)劃設計管理的配套措施。一是建議成立旅游規(guī)劃行業(yè)協(xié)會，并在各地方成立分會，將全國范圍內旅游規(guī)劃設計單位統(tǒng)一整合，以行業(yè)協(xié)會為形式加強行業(yè)內的自律管理。二是建立全國性第三方旅游規(guī)劃成果評估中心，專門對規(guī)劃成果進行專業(yè)評估，增強評估中心的可信度。三是在全國范圍內評選旅游規(guī)劃設計單位的示范企業(yè)，通過樹立典型，對規(guī)劃企業(yè)的市場運作、崗位設置、工作流程等方面進行示范。四是評選、出版和獎勵旅游規(guī)劃優(yōu)秀成果。五是召開全國性旅游規(guī)劃年會。六是加強旅游規(guī)劃行業(yè)人才培訓。

　　■中國旅游報社總編輯高舜禮

　　旅游法有三個突出的標志性影響：一是具有豐碑性的意義。30多年來，旅游業(yè)的標志性事件不少，但達到這種意義的為數(shù)甚少，不只在當前，即百年以后，旅游法也應當是首屈一指的。二是進入國家戰(zhàn)略的標志。業(yè)界以往研究過很多標志性事件，主要是產業(yè)定位方面的，如國民經濟的新增長點、重要產業(yè)、戰(zhàn)略性支柱產業(yè)，現(xiàn)在看還是法的保障最有力。三是成為旅游行業(yè)自立自強的轉折點。30多年來旅游業(yè)均是以配角出現(xiàn)的，旅游法出臺以后，旅游行業(yè)的主體意識、主人翁意識應該加強，在一定意義上，旅游業(yè)發(fā)展就是奮斗在主戰(zhàn)場，就是從事中心工作。

　　■全國人大法工委經濟法室處長楊合慶

　　零負團費問題的產生和存在與我國的經濟發(fā)展水平、社會誠信環(huán)境、居民消費觀念、行政監(jiān)管能力等密切相關，原因比較復雜;在零負團費這種經營模式下，組團社、地接社、導游和領隊、購物和自費項目經營者之間形成了緊密的利益鏈條，解決起來有很大難度。旅游法通過規(guī)范包價旅游合同、明確旅行社的義務與責任、理順各市場主體之間的利益關系、加大處罰力度等加強治理。徒法不以自行，旅游法的實施包括治理老百姓十分關注的零負團費問題，需要全社會的共同努力。

　　■國家發(fā)改委社會發(fā)展司副調研員翟建明

　　如何落實旅游法中政府的職責，建議加強溝通協(xié)調?？h級以上人民政府，要明確相關部門或者機構，對本行政區(qū)內的旅游業(yè)發(fā)展和管理進行統(tǒng)籌協(xié)調;在行政部門之間，應當加強溝通協(xié)作，建立旅游違法行為查處信息共享機制，推動旅游聯(lián)合執(zhí)法;地方政府之間，應當加強跨地區(qū)的旅游合作，通過統(tǒng)籌規(guī)劃來打造優(yōu)質的旅游產品和旅游線路。各級政府部門在制訂旅游政策、規(guī)范旅游活動時，應廣泛聽取各方面意見，站在公平、公正的角度去考慮問題。

　　■北京第二外國語學院教授羅結珍

　　法國憲法委員會前主席巴丹戴爾先生在紀念法國《民法典》200周年的文章中寫道：“任何編撰法典的舉措要想獲得成功，必須具備三個條件：有利的時機、有強烈的政治意愿、有才華的法學家。”在我看來，旅游法的制定至少具備前兩項條件：國家旅游局對旅游法的制定展現(xiàn)了強烈的政治意愿和決心，我國旅游業(yè)正處在快速發(fā)展的大好時機，參與旅游法起草、討論的各方面人士多年努力、堅持不懈?？梢院敛豢鋸埖卣f，除法國《旅游法典》之外，世界上很少有其他國家制定了類似體系的旅游法。

　　■對外經貿大學教授蘇號朋

　　旅游者與旅游經營者之間的基礎法律關系是基于旅游合同建立的民事法律關系，此種法律關系是典型的消費法律關系，旅游者是典型的消費者，應當享有我國法律規(guī)定的各項消費者權利。旅游法專列一章規(guī)定“旅游者”，且將旅游者定位為消費者，是對旅游者法律地位的準確認定。旅游法規(guī)定了旅游者的權利，包括自主選擇權、公平交易權、知情權、要求旅游經營者依約履行權、受尊重權、特殊旅游者的便利和優(yōu)惠權、請求救助和保護的權利、求償權等。

　　■上海師范大學旅游學院旅游法研究中心主任王玉松

　　旅游法創(chuàng)新了我國導游人員管理體制，明確了社會導游管理改革的方向——建立行業(yè)組織管理體制。根據(jù)這個規(guī)定，今后申領導游證的人員，可以通過兩個途徑辦理，一是與旅行社簽訂勞動合同，通過旅行社辦理，由旅行社對導游進行執(zhí)業(yè)管理(這類導游是旅行社導游);二是在相關旅游行業(yè)組織注冊，通過該組織辦理，由該組織對導游進行執(zhí)業(yè)管理。

　　■華僑大學教授謝朝武

　　旅游法為充分保障旅游者人身財產安全、對旅游風險的阻斷機制進行了系統(tǒng)設計。一是要求將安全注意事項列入包價旅游合同;二是要求國家建立旅游目的地的安全風險提示制度;三是要求將旅游安全作為突發(fā)事件監(jiān)測評估的重要內容;四是要求對高風險旅游項目實施經營許可，提升高風險旅游項目的安全門檻;五是要求對旅行社、住宿、旅游交通和高風險旅游項目實施責任保險制度，提升面向旅游者的安全賠償能力。

　　■北京第二外國語學院教授鄒統(tǒng)釬

　　從目前的情況來看，國外是不允許企業(yè)和政府合作來管理景區(qū)門票的。而作為國家風景名勝區(qū)和國家歷史文化名城的鳳凰古城現(xiàn)在采取的模式是政府和私有企業(yè)合作分成。鳳凰景區(qū)的門票只要是今年堅持收了，以后肯定會不斷的漲。我的意見是，對于這種遺產性的景區(qū)，旅游法首先是要制定詳細的法規(guī)，其次是要有法必依、執(zhí)法必嚴，此外最重要的一點是全民旅游素質的提高，只有真正做好以上三點，遺產性景區(qū)的發(fā)展才會有出路。

　　■首都師范大學資源環(huán)境與旅游學院教授陶犁

　　旅游法在法律關系的主體和客體、法律義務的內容和結構方面的調整范圍覆蓋了傳統(tǒng)的旅游三要素，實際上也體現(xiàn)了旅游促進法的性質。特別值得一提的是，旅游法在旅游規(guī)劃和促進章、條中特別強調旅游發(fā)展與文化建設、產業(yè)融合、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、旅游資源的利用與保護、旅游發(fā)展與地域整體性及地方性的維護，明確了規(guī)劃執(zhí)行和評估的社會監(jiān)督，這些都體現(xiàn)了現(xiàn)代社會的立法思想與精神，是旅游法的一大亮點。

　　■北京第二外國語學院法學系主任申海恩

　　旅游從業(yè)者的觀望，實際上是對有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的呼吁。要想維護旅游法的嚴肅性、要想真正實現(xiàn)旅游法的立法目的，重塑健康旅游市場秩序，就應該有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

　　■中青旅副總裁李京

　　旅游法的頒布標志著我國旅游業(yè)將正式進入有法可依的歷史階段。中國旅游行業(yè)的第一部國家級法規(guī)將為旅游行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展營造良好的法律環(huán)境，有助于整肅市場秩序，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境;有助于經營者對服務質量的關注和消費者對服務價值的認;有助于旅行社降低經營風險;有助于樹立行業(yè)新風，扭轉行業(yè)形象;有助于促進中國旅游行業(yè)轉型升級和增長方式的轉變。旅游法的頒布，將構成未來幾年中國旅游行業(yè)的重大利好。

　　■北京飯店總經理助理劉剛

　　旅游法的通過和實施，有利于正規(guī)企業(yè)的發(fā)展，有利于規(guī)范旅游市場，促進旅游市場整體的健康發(fā)展。希望旅游法從一開始就得到重視，并且能夠嚴格執(zhí)行，保證旅游企業(yè)和旅游者的合法權益